上海市深耕精细化管理推动城管执法工作创新升级

　　7月15日，是上海一年一度的城管“公众开放日”。

　　这一天，城管人将在上海范围内向公众开放和展示一年来为民执法成果，展示新一轮体制机制改革后城管队伍的崭新形象；

　　这一天，上海市民可以有机会走近城管、参与城管、感受城管，了解城管人维护良好城市环境的坚定信念，感受普通城管执法队员的酸甜苦辣；

　　这一天，已成为上海城管执法系统每年度最隆重活动之一，并日渐成为上海城管的标签。

　　“公众开放日”的背后，是城管人不断追求为民服务、执法为民的初心。

　　2014年底以来，上海开展了新一轮城管执法体制机制改革，推进了做强城管机构、下沉执法力量、综合执法事项、实施分类管理等一系列具有里程碑意义的改革举措。目前改革任务已基本完成，并在执法实践中产生了巨大效应。城管执法队伍的工作主动性、积极性大幅增强，精神面貌焕然一新；城管执法队伍已成为城市管理、社会治理的主力军，在重点区域生态环境综合治理、违法建筑拆除、无序设摊整治、违法户外广告执法等领域效果斐然。

　　与此同时，作为行业“司令部”“发动机”的上海市城管执法局，一直在深入思考：如何把握难得的历史机遇，勇于担当，趁势而上，积极作为，进一步打开工作局面，不断推进城市管理疑难顽症的解决，让群众有更多获得感。

　　上海市第十一次党代会明确提出：提高城市科学化、精细化、智能化、法治化管理水平，让城市更有序、更安全、更干净。市城管执法局积极响应市委市政府要求，在全系统上下开展广泛动员，推动全体城管人深入思考，研究编制加强城管执法领域精细化管理三年行动计划，推动执法工作模式转型，以更好地服务群众需要，为上海城市发展保驾护航。

　　立足当下

　　基础夯实，自可聚沙成塔；责任到人，才能众志成城。精细化管理的理念，同样要落实到“人”上。通过多年的努力，随着“新鲜血液”不断加盟、新的活力不断注入、新的作风不断养成，一支善于战斗的年轻队伍脱颖而出，为实现精细化管理执法打下了坚实基础。

　　过去，城管执法队伍中，人员年龄结构、文化素质参差不齐。如今，这支队伍的人员结构与总体能力素质水平早已“脱胎换骨”。数据显示，上海7700余名城管执法人员中，大学本科及以上学历就有5600多名，占总数约73%，其中还包含了近300名研究生学历的执法队员。从年龄结构看，35岁以下的人员3700多名，占总数约48%。市城管执法局局长徐志虎感慨，这支全部按照执法类公务员管理的高素质队伍，是“多年前不敢想象的”。

　　根据市委市政府统一部署，市城管执法局、市公务员局联合推进实施了城管执法人员分类管理改革，并配套了职务晋升、人员考核、奖惩机制等系列制度。目前，上海7000余名一线城管执法人员已完成了职级套改和首次晋升，有的区还进行了二次晋升。在绩效奖金分配上实施“两倾斜”“两挂钩”（向现场执法倾斜、向主办人员倾斜；与办案质量挂钩、与管理成效挂钩），一线执法队员待遇实现“差别化”，有效激发了一线城管执法队员的工作热情。

　　同时，市城管执法局严格队伍管理、加大培训力度，注重提升执法队员综合素质。新队员招录时，体能测试、心理测试被纳入了考核考察体系；职务晋升考核中，实施笔试、面试和体能测试相结合的多元化评价机制。2017年以来，“强基础、转作风、树形象”专项行动的深入开展，更是全面强化了队伍的作风纪律。

　　工欲善其事，必先利其器。把队伍建设好之外，更要依靠高效便捷的管理手段，信息化手段最为有力。2015年以来，城管执法系统大力推进基于大数据大平台的“智慧城管”建设，下大力气建设网上办案、网上勤务、网上督察和网上考核等四个核心业务系统。如今，已经实现市城管执法局、16个区局和200多个街镇中队之间执法办案、业务数据、公文流转、网站链接的互联互通。

　　放眼上海

　　天下之事，必作于细。上海的精细化管理，素来具备良好的本底，上海城管执法系统也在执法实践中积累了不少成功的精细化管理经验。可以说，在重点区域生态环境综合治理、违法建筑整治工作过程中，全面排摸、摸清底数，数据入库、销项管理，统一告知、整体启动，部门联动、联合惩戒等不少行之有效的工作手段，就是精细化管理的生动演绎。

　　这两年来，备受关注的“五违四必”综合治理、违法建筑拆除工作不断取得新突破。2015和2016两年上海累计拆除违法建筑6532万平方米，2017年上半年，拆违量已达6600余万平方米，超过了前两年合计总量。整治带来的综合效应明显，整治地块内的治安案件、消防案件大幅减少，土壤、空气、水等环境质量明显改善。

　　整体改革带来成效，各区城管执法部门和乡镇政府也结合实际，转变工作方式、创新工作模式，亮点案例不断涌现。这些案例凝聚着城管执法人员的智慧，体现了精细化管理的理念和方式，可学习、可复制、可推广，为进一步提升精细化管理水平奠定了良好基础。虹口区城管执法部门在整治破墙开店方面的经验，宝山区城管执法部门在老旧住宅小区环境综合治理方面的经验，闵行区创新推动建筑渣土闭环管理执法，和黄浦区构建一门式投诉受理系统的探索，都是很好的例子，是值得学习的经验模板。

　　前瞻未来

　　前期尽管成绩斐然，未来更需厚积薄发。围绕习近平总书记“城市管理要像绣花一样精细”的指示，围绕市委市政府城市精细化管理要求，围绕上海2040年“迈向卓越的全球城市”目标，市城管执法局聚焦城管执法标准化、信息化、系统化，探索实施精细管理措施，打造工作“升级”版，有力推动执法模式转型，尽快实现工作能级提升。

　　变“被动处置”为“主动治理”。如何有效破解无序设摊、跨门营业等城市管理难题顽症？城管人的答案是：实实在在转变工作方式，主动作为、主动治理。各级城管执法部门牵头组织各类专项调查排摸，做到底数清；结合实际执法需要，优化整治工作路径，做到流程清；既要依法依规，又要便于操作，明确取证认定口径，做到标准清；明确整治节点任务，做到目标清。通过“四清”，有效提升了难题顽症的治理效率。

　　变“零星执法”为“综合治理”。以前，“选择性执法”常被公众诟病；现在，要用“整体治理”的思路。以连片式、整体式为主，针对一条路、一个小区、一个社区，统一制定专项执法整治方案。结合调查摸底数据，重点关注和治理群众反映最迫切、问题最集中的区域和类型，形成示范效应。此外，协调相关部门，实施纳入征信、房屋注记、停水停电、行刑衔接等联合惩戒措施，全面提升违法成本，加强执法威慑。

　　变“单一执法”为“系统治理”。城管执法工作是城市管理工作的重要一环，要依托街镇属地协调优势，整合各方力量和资源，强化执法协作、信息共享和双向告知等机制，形成执法管理合力。加强执法整治过程中的联勤联动，依托街镇、网格化、联席会议等平台，统筹协调城管执法、公安、市场监管、环保、规土、水务等执法力量，加大联合打击力度。

　　提升城管执法系统运行管理精细化水平。在城管执法精细化管理三年行动计划中，执法系统运行管理精细化也是浓墨重彩的一笔。在执法勤务、执法监督、队伍建设和人员培训等方面，也需要围绕标准化、信息化、系统化的思路，补短板、强基础、促升级，有针对性的提出三年期目标措施，内外结合、相互促进，提升城管执法工作实效水平。

　　精细化管理，是理念，是方法，更是责任。只有勇于进取，深化改革，创新发展，不断提升上海城管执法工作精细化管理水平，路才能越走越宽，才能推动上海城市管理水平百尺竿头更进一步，才能落实好市委、市政府的要求，不辜负人民群众的期盼。

　　虹口

　　破墙开店，是街面环境秩序管理的“老大难”，在老城厢地区尤其严重。在虹口区的8个街道中，经营门店12653家，其中无证无照经营门店占比近40%，很多存在破墙开店行为，甚至往外拓建，违法占用人行道等公共空间。为回应群众诉求，2016年初以来，虹口区城管执法局大力开展“破墙开店”专项执法，截至2016年底，已累计整改“破墙开店”2521家，区域环境秩序明显改善。

　　多部门联动形成合力。区城管执法局作为区环境综合整治专项工作组的牵头单位，充分发挥统筹、协调、督促推进作用，推进建立了两个联勤机制：一是城管与房管、规土、公安等16个部门及8个街道的“大联勤”，二是街道城管中队与市容、房办、居委、物业等部门的“小联勤”，各部门各司其职，形成了共治共管的合力。以破墙开店最集中的广灵四路、广灵一路整治为例，市场监管部门负责对各类经营门面证照认定以及对无照经营实施取缔，房管部门负责对房屋性质认定，公安部门负责维护整治现场秩序，区城管执法局牵头负责拆违、封门和环境美化，彻底根治了该区域的“破墙开店”行为。

　　信息化手段展现效力。除了联合执法，信息化管理也是“虹口模式”的特色之一。虹口区城管执法局开发建设了“智慧城管”勤务通系统，全体城管执法队员人手一台勤务通终端设备，通过专属APP，实现岗段人员GPS定位、网上办案、网上派勤等功能。借助勤务通系统，虹口区建立了“一店一档”，把全区12653家经营门店全部记录在案，平均每个门店21条记录，目前系统内共积累了22万余条信息。利用信息科技手段全面掌握基础数据后，虹口城管一改以往“群众投诉”“媒体曝光”后再出动的被动模式，执法队员可以随时查询掌握门店违法行为情况，主动出击、主动作为，提高了日常管理执法效率。

　　创新式方法凸显威力。虹口区城管执法局还研究总结出一套高效工作方法，有序推进整治。首先是“清理”，以城管执法部门为主，对面上违法现象摸清底数，并制定细化方案；对跨门营业、占道经营等行为，先期组织清理整治。然后是“暂扣”，以市场监管部门为主导，对无证无照店铺内的所有经营用品，依法实施暂扣，传导压力。在此基础上实行“封门”，街道城管执法中队牵头的多部门联合小组，实施封门改造，同时粉刷装饰、种植绿化。最后是“拆违”，对于违法搭建的门面，坚决拆除。

　　闵行

　　近年来，随着城市基础设施建设力度的不断加大，建筑垃圾产生量逐年增加，对城市管理执法形成较大挑战，以闵行区为例，仅2016年全区就产生1600余万吨建筑垃圾。将建筑垃圾收运处置纳入全过程的有序监管体系，通过常态化治理机制的构建，有效杜绝建筑垃圾擅自承运、偷乱倒等严重影响环境秩序的违法现象，是闵行区城管执法局一直以来追求的目标。

　　从管理职责来看，对建筑垃圾管理涉及建设、交通、公安、绿化市容、城管执法等多部门，日常管理中，如果部门职责分工不明确、协作不到位、衔接不紧密，就会影响管理成效。闵行区城管执法局探索建立了建筑垃圾“闭环管理”新模式，在执法实践中取得了良好成效。

　　注重“联”。首先是联动，闵行区充分发挥网格化大联动机制的综合协调优势，由网格化中心派单至相关职能部门，由职能部门同步跟进监管和惩戒，并明确了各部门“2+1+5”（城管2工作日内将立案信息告知网格，网格中心1工作日内派单，相关部门5工作日内反馈处置结果）的处置流程，提升了执法管理效率，形成了执法合力。其次是联勤，与交警、环卫、建设等部门加强联合行动，聚焦主要道路和问题多发区域，定期开展道路设卡检查、建筑工地巡查、重点道口固守等行动，有效增强了打击力度。

　　注重“严”。首先是严管，落实管理部门职责，区绿化市容局加强对渣土运输专营企业和消纳点管理，区建管委加强对工地管理，区交通委加强对水陆转运码头管理，区房管局加强对拆房垃圾、装修垃圾源头管理，有效减少了违法现象。其次是严罚，今年以来，闵行区城管执法部门立案235起，处罚97万余元；闵行区还加大了叠加处罚力度，在对七莘路工地执法时，由城管部门对建设、运输单位共处以6万元罚款，由建管部门对施工单位处以32万元罚款，突出了执法效果。

　　注重“全”。首先是全过程，围绕收、运、处三大环节，加强建筑垃圾产生的源头管理，强化水陆运输的执法处罚，落实街镇、村居的“守土”责任，杜绝黑消纳点出现，实现了闭环管理。其次是全区域，建立了中队与中队、街镇与街镇、街镇与邻区街镇的联合管控机制，并在有效控制城市化地区的基础上，拓展网格巡查范围，延伸到农村偏僻地区和管理薄弱区域，做到了区域全覆盖，提高了发现和查处的效率。

　　宝山

　　老旧小区违法搭建、破墙开门、破坏绿化是城市管理难题顽症，依靠单一的执法手段很难根治。宝山区张庙街道紧邻上海中心城区，现有33个居民区40个居委会，常住人口约17万。老旧住宅小区占80%以上，老年人口约占33.8%。在这里，小区基础设施老、管理水平低、环境“脏乱差”等问题普遍存在，已成为社区治理的突出“短板”。

　　2016年以来，宝山区张庙街道城管执法中队在住宅小区综合治理过程中，勇挑重担，敢于碰硬，探索出“拆建管帮”系统治理新方法，大力开展专项执法行动，累计拆除小区违法搭建1671户、13300平方米，封堵破墙开门开店4010户。目前，街道辖区内33个居民小区综合治理已基本完成，老旧小区实现了旧貌换新颜，整体提升了小区环境水平，6万余户居民家庭直接受益。

　　以“拆”为突破口。张庙街道城管中队事先全面排摸了小区的相关违法行为基本情况，摸清了住宅小区违法行为底数，并建立了基础台帐，尤其针对违法搭建情况建立了“一户一档”。聚焦小区内的违法搭建、破墙开门等违法行为，坚持“先难后易、先公后私、先党员后群众、先礼后兵”，首先对住宅小区内违法搭建进行了全面整治，形成了执法威慑力。

　　以“建”为支撑力。在前期小区拆违首战告捷后，张庙街道加快了小区基础设施“微更新”。3年累计投入公共财政资金约2.3亿元，推进了小区道路、绿地、广场、步道、监控等“十小工程”建设，有效弥补了居家生活、安全出行等方面公共配套资源的不足，以“小工程”撬动了“大民生”。

　　以“管”为着力点。建立33个社区城管工作站，并依托住宅小区联席会议、家园理事会等平台，强化城管社区工作站与居民区、物业、业委会、居民代表、社会组织等多方协同，促进社区共管共治。划分城管执法4个大片区和33个小片区，实行划片包干，责任队员、工作制度、执法流程均上墙公示。建立每日巡查、每日一报、每周联系“三项机制”，健全“发现-处置-反馈”的管理执法体系，显著提高了住宅小区问题发现率和有效处置率。

　　以“帮”为新动能。针对辖区内老弱贫困人口较多的情况，张庙街道实行精准帮扶。目前，张庙街道小区实现了下沉服务受理点全覆盖，基本建成为老服务体系，居民不出小区即可办理劳动保障、社会救助、残联、计生、副食品补贴等5大类13个事项，切实提升了弱势群体幸福感、获得感。

　　黄浦区城管执法局受理各类投诉主要来自“12345”和“12319”热线平台、上级交办、相关部门移送以及市民直接来访来信来电等多种途径，每年接到的投诉总量很大，以2016年“12345”热线为例，投诉总量达到5166件。由于负责受理的平台互不关联、处理环节各异，对各类投诉不能进行有效分类和把控，给投诉件处理工作带来一定压力。同时由于重复投诉件多，造成投诉总量虚高，影响了终端处理效率。黄浦区城管执法局在市局牵头帮助下，积极开发应用一门式投诉受理平台系统，对上海城管执法业务和队伍管理具有良好借鉴意义。

　　为提高投诉处置效率打通了渠道。一门式投诉受理系统实行统一受理、统一派单。系统将所有投诉件纳入一个平台运行、统筹，工作人员只需输入投诉件关键字，系统就会对来自不同渠道的投诉件归并同类项，有效消除了重复投诉，精确反映了实际投诉动态。同时，由于实行了统一派单，责任落实到人，有效杜绝了以往存在的推诿、遗漏、拖沓等问题，投诉处置效率明显提高。

　　为严格人员管理考核提供了依据。一门式投诉受理系统对所有投诉件实施过程管控，从接单、派单到处置、回复，全部在线上操作并留下痕迹，由中队领导对问题处置进行审核、分析、评估。一门式投诉受理系统能够准确反映执法队员的工作数量和工作质量，避免了以往“大锅饭”现象，有效提升了执法队员的工作责任心和积极性，成为队员职务晋升、绩效考核、奖先评优的重要依据。

　　为实现精细执法管理夯实了基础。投诉是反映当前城市管理问题的最直接信息来源，一门式投诉受理平台为城管执法积累了投诉大数据，便于城管执法部门利用大数据分析技术，准确掌握多发问题、易发区域、高发时段等关键信息，对症下药采取措施，提高勤务指挥、专项执法的科学性和准确性。同时，城管执法部门可以将掌握的信息反馈管理部门，协同破解城市管理难题顽症。